隨著社會經濟的快速發展，第三產業蓬勃發展。由於餐飲業的規劃、建設和管理嚴重滯後，大部分餐飲企業建在居民樓下，油煙和噪音汙染嚴重影響周邊居民的正常生活。因此，餐飲業油煙和噪聲汙染擾民問題已成為近年來環境上訪者投訴最多的環境問題之壹。例如，2月份廈門市湖裏區接到的120余件群眾投訴中，約80%是由油煙和噪聲汙染引起的。然而，這種投訴很難處理，而且具有普遍性。
難點之壹:餐飲業環境管理的法律法規不完善
盡管餐飲業的油煙和噪聲汙染已成為城市地區投訴最多的環境問題之壹，但迄今為止，餐飲業環境管理的法律法規尚未完善。雖然《福建省環境保護條例》第二十六條規定:“城市餐飲服務場所應當安裝油煙凈化裝置，達到排放標準。油煙凈化裝置排氣口的高度和位置不應影響周圍居民的生活環境。”，但沒有相應的法律責任，行政處罰無法相應實施。目前，在執法實踐中，環境保護行政主管部門依據國務院1998頒布實施的《建設項目環境保護管理條例》執行，將餐飲業作為建設項目處理。根據《建設項目環境保護分類管理目錄（第壹批）》，餐飲業根據其經營面積的大小和所在地是否處於敏感區域填寫環境影響報告表或環境影響登記表。這對於環境保護行政主管部門來說並不難，但對於餐飲行業的業主來說，理解這些規定就沒有那麽直觀和簡單了。即使是知道這些規定的業主也以法律規定不明確為借口，為自己的違法行為辯護。因此，在現實生活中，90%以上的餐飲業沒有環境影響評價和審批程序，更不用說環境汙染治理設施和竣工驗收，由此產生的環境汙染擾民現象是壹種必然結果。
第二個難點:行政執法部門之間缺乏有效的協作機制。
在實地調查中，我們知道餐飲業的業主普遍認為他們都有工商行政管理部門頒發的營業執照、衛生行政部門頒發的衛生許可證和稅務行政部門頒發的稅務登記證。他們認為，既然這些政府部門給他們頒發了“三證”，就意味著政府允許他們經營，他們是合法的所有者，同時他們向國家繳納了稅收，為國家做出了貢獻。現在他們已經開業了，但環保主管部門認為他們是非法經營，他們不能理解和接受行政處罰。在行政處罰過程中，他們辯稱在辦理“三證”手續時，沒有任何部門告知他們辦理環保手續。既然都是政府部門，為什麽不能壹次性告知他們應該辦理的所有手續？我今天才知道我因違反《建設項目環境保護管理條例》將受到行政處罰。如果他們知道的話，他們就不會非法開設這家餐館，或者像其他手續壹樣辦理環保相關手續。誠然，餐飲店老板不知道環保法律法規不能成為他們不遵守的理由，他們有義務為自己的違法行為承擔法律責任，但他們辯解的理由也值得我們反思。在壹些地區，環境保護行政主管部門在處理餐飲業環境汙染的同時，工商行政管理部門繼續向未辦理環保審批手續的餐館發放營業執照的現象仍然存在。這反映出行政執法部門之間缺乏有效協作機制，無法從源頭上治理餐飲業環境汙染，導致環境行政處罰滯後，進壹步加劇了餐飲業環境管理難度和執法成本。
第三難:環境行政訴訟時間長、成本高、效果差。
隨著中國社會主義民主與法制的不斷完善，《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政復議法》等壹系列行政法規相繼頒布。它壹方面要求行政機關嚴格依法行政，另壹方面必須保護公民的合法權益，這充分體現了以人為本、加強服務、全心全意為人民服務的理念，有力地推動了依法治國的進程。然而，在餐飲行業環境執法過程中，基層環境執法人員卻有著別樣的體驗。首先，根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條的規定，對違法餐館進行調查取證時，環境執法人員不得少於兩人；根據第三十壹條規定，行政機關作出行政處罰前，應當告知當事人作出行政處罰的事實、理由和依據，並告知當事人依法享有的權利；根據第四十二條規定，當事人要求聽證的，行政機關應當在舉行聽證的七日前將聽證的時間、地點通知當事人，聽證由行政機關指定的案件調查人員以外的調查人員主持，並記錄聽證情況；根據第三十八條規定，對情節復雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的，應當由行政機關負責人集體討論決定。其次，根據《中華人民共和國環境保護法》第四十條規定:當事人對行政處罰決定不服的，可以在收到處罰通知之日起十五日內，向作出處罰決定機關的上壹級機關申請復議；對復議決定不服的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院起訴。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十八條規定:當事人不服第壹審人民法院判決的，有權在判決書送達之日起十五日內向上壹級人民法院提起上訴。當事人逾期不申請復議、不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。再者，雖然《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條規定，訴訟期間不停止具體行政行為的執行，但餐飲業不執行處罰決定，環境保護行政主管部門沒有強制執行權，對這期間造成的環境汙染也無能為力。即使當事人知道自己的行為違法，仍然可以充分利用調查取證和行政訴訟的期限進行非法經營，汙染環境。如廈門市思明區鑫客家餐廳環境行政訴訟案，歷經調查取證、行政處罰、行政復議、法院壹審二審等全部程序，歷時14個月。雖然案件最終敗訴，但環境保護行政主管部門在整個行政處罰和行政訴訟過程中花費了大量的人力、財力、精力和時間。與效果相比，環境執法花費了大量成本和時間，但效果並不理想。
第四難:規劃不合理導致餐廳整改陷入尷尬境地。
雖然許多餐館老板真誠地要求給予他們整改的機會和時間，但事實上，許多餐館建在居民區或住宅樓的底層，有些餐館由於條件的限制根本無法整改。原因是城市發展迅速，但規劃跟不上變化。特別是近年來，隨著房地產開發的熱潮，許多原有的工業社區，鄉鎮工業園區，壹些老企業甚至壹些企業改變了土地使用性質並建造了商品房，許多餐飲店建在商品房的底部。然而，在這些商品房的設計和建設過程中，根本沒有考慮餐飲場所的環境汙染問題，也沒有餐飲場所油煙汙染的專用通道，這也是目前普遍遇到的尷尬情況。目前，相當多的環境投訴熱點和難點是由不合理的規劃引起的。由於餐飲業距離居民區太近，噪聲和油煙汙染嚴重影響了周邊居民的身心健康，群眾反映強烈，導致環境汙染投訴多起。
從以上分析來看，餐飲業的環境汙染問題具有不同於壹般建設項目的特點。壹般來說，企業規模小但汙染嚴重、影響大，但環境執法成本高、訴訟時效長、效果不好。為此，針對上述困難，提出以下建議:
首先，健全和完善相關環境法律法規，從源頭上控制餐飲業的環境汙染。
法律法規的制定是隨著社會的發展和形勢的需要不斷完善和發展的。通過多年的執法實踐，我們認為有必要將餐飲業與建設工程管理分開，根據餐飲業的特點進行立法，或者先在地方環境立法中進行嘗試，然後在條件成熟時將其升級為國家法律並向全國推廣。例如，2003年6月5日實施的《廈門市環境保護條例（修訂版）》第34至37條對餐飲業的環境管理作出了明確規定。其中，第三十六條明確規定:“經營者經營可能產生油煙和噪聲汙染的餐飲項目，應當事先公開並書面征求附近單位和居民的意見，然後依次報環境保護行政主管部門批準其環境影響評價文件，由衛生行政主管部門發給衛生許可證，工商行政管理部門發給營業執照，方可開業。”這樣可以從源頭上阻斷餐飲業的環境違法行為，以較小的執法成本取得較大的執法效果。這對於廈門餐飲業的環境治理無疑是壹個非常有益的突破，也為全國各地提供了可借鑒的經驗。因此，建議國家在《廈門市環境保護條例（修正案）》實施的基礎上，在修訂相關環保法律法規時，可以將地方成熟的做法和經驗上升到法律層面，真正從源頭上治理餐飲業的環境汙染。
二、建立行政執法信息網絡，形成有效的服務機制。
壹般來說，絕大多數企業都希望通過走法律程序合法經營，餐飲業也不例外。然而，由於壹些餐館老板的環保意識淡薄和缺乏環境法律知識，他們確實走了很多彎路。幸運的是，他們都希望政府部門能給他們壹個限期整改的機會，並請環境保護行政主管部門指導他們如何整改。發展經濟是我們的頭等大事，企業是經濟的細胞，是經濟發展的主體。作為政府職能部門，為企業提供服務是我們的職責和義務。然而，現有的管理機制都是縱向的，各自為政，但企業需要的是橫向信息。因此，建議以項目為主線和標題，在政府部門之間建立行政執法信息網絡，形成有效的聯合執法機制，並在網上公開各類項目的行政審批相關事項。比如，妳可以知道妳需要了解哪些法律法規，妳需要在壹些部門辦理哪些手續和步驟，妳需要哪些材料等等。這既是依法行政、執政為民的基本要求，也是實施項目驅動戰略、提高行政效率、降低行政執法成本的有效手段。廈門市餐飲娛樂行業告知承諾制自2004年4月1起實施。在這方面已經進行了壹些嘗試，並取得了壹定的成果，可以逐步完善和推廣。
三、合理規劃，建立餐飲集中區。
從規劃入手是疏堵結合、從源頭上防止餐飲業環境汙染的關鍵。例如，《廈門市環境保護條例（修訂）》第三十四條規定，舊城改造和新區開發應當規劃建設集中餐飲經營區，獲準從事餐飲業的建築物應當設置餐飲專用通道。第三十五條明確了禁止新建餐飲項目的場所:住宅樓；距離住宅樓10米範圍內的建築物；無餐飲業專用煙道的建築；與住宅層相鄰的商住綜合體；市人民政府明令禁止設立的其他餐飲場所。這些規定具有重要的現實意義。雖然在實施過程中存在壹些困難，但廈門市環境保護行政主管部門積極幫助企業合理選擇餐飲經營場所，不斷加強餐飲集中區建設，努力從規劃源頭解決問題，取得了壹定成效。以廈門湖裏區為例:已建成的餐飲集中區面積為6.8萬平方米，分別為:江頭天地美食城3.6萬平方米、三樓SM城0.8萬平方米、元和山鎮農機廠0.4萬平方米、珠坑路餐飲壹條街0.2萬平方米；在建餐飲集中區約3萬平方米；擬建設的集中區面積約8萬平方米。上述已建成、在建和待建的餐飲集中區約17.8萬平方米。廈門合理規劃建立餐飲集中區的成功經驗值得全國推廣。
四、結合綠色社區創建，加強環境法律法規宣傳普及。
在現實生活中，餐飲業的環境汙染問題大多發生在社區。例如，中港花園和廈門永盛新城都是人們抱怨的熱點。《福建省環境保護條例》第八條規定:“公民有享受良好環境的權利和保護環境的義務。任何單位和個人有權對汙染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告；受到環境汙染損害時，有權要求賠償。”環境權利和義務是相輔相成的。建議將普法宣傳教育與綠色社區創建活動相結合，充分發揮居委會、物業公司等單位的作用，廣泛宣傳環境保護法律法規，動員社會各界宣傳和保護人人共享的環境，形成人人對環境保護負責、人人參與環境保護的良好氛圍，讓人們在良好的環境中生產生活。公眾在參與監督餐飲業守法經營的同時，也保護了我們共同的生活環境。環境保護行政主管部門要通過加大宣傳力度，逐步使環境保護理念家喻戶曉、深入人心，成為每個公民的自覺行動。【致公黨廈門市委員會關彥竹撰寫】