壹、財政支農資金使用中存在的問題
(壹)資金數額“多變”，缺乏穩定的增長機制
在過去的三年裏，中央文件沒有。1提出了“三個明顯高於去年”，即財政農業投入增量、全國農村固定資產投資增量、政府土地出讓收入用於農村建設增量明顯高於去年；“三個大幅度增加”，即大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會發展的投入，大幅度增加政府土地出讓收入和耕地占用稅收入用於農業的比例，大幅度增加中西部地區農村公益性建設項目的投入；“三個優先”，即財政支出優先支持農業農村，預算內固定資產優先支持農業基礎設施和農村民生工程，土地出讓收益優先支持農業土地開發和農村基礎設施建設。為落實中央要求，各省區市制定實施了相關措施，明確了相關比例，對土地出讓凈收益、耕地占用稅和城市維護建設稅用於支持“三農”的指標作出了嚴格規定。但由於統計口徑不同，這三項收入在不同地方各占多少並不清楚，所以很難評估。有些地方甚至把用於城市建設的資金也納入了當地的三農工作，導致虛胖。此外，壹些地方重城市輕農村的現象還沒有得到根本扭轉。“三農”文件、會議、口頭問題依然存在，財政支農穩增長機制尚未建立，落實最重要的要求仍需貼息。鑒於大多數支農政策實施時間不長，政府在加深認識的基礎上不斷調整相關資金供給，但也增加了財政支農資金數額的不確定性，主要體現在各類支農政策的補貼對象、內容、標準、方式等方面。以農業補貼為例，糧食直補、糧食綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼的標準經常變化。這樣會給基層政府的工作帶來很多不便，使相關工作人員難以適應和預測，造成時間滯後，降低資金使用效率。
(二)資金渠道“分散”，各自為政現象嚴重。
據不完全統計，目前，涉及財政支農資金分配和管理的中央機構有財政部、農業部、水利部、發改委等部委。資金下達到地方財政後，各部門進行相應對接，在體系中呈現縱向流動。實踐中，由於資金來源不同，管理權限不同，各部門往往“各自為政”，互不溝通，職能重疊。這樣，既難以進行統籌管理，又不利於監管的實施，還增加了運營成本。同時，這種“撒胡椒面”的資金投入方式，容易造成資金使用中的摩擦和抵消效應，難以形成合力，進而降低使用效率。除了歷史慣性，部門利益難辭其咎。他們都希望在資本博弈的過程中堅守和擴大自己的資源配置權，進而維持現有的格局。關鍵是項目不配套，難以集中，脫離農村發展實際。
(三)當地配套“困難”，當地政府希望因地制宜。
為了鼓勵各級政府提高對農業投入的積極性，大多數中央財政支農資金都要求地方政府在分配中予以匹配。但在相關機制設計上相對忽視了區域差異和個體異質性，導致現行財政支農資金難以匹配。壹方面，在財政分權的背景下，地方財力不足成為普遍現象，尤其是縣級財政。很多基層政府抱怨，申請的項目越多，需要的配套資金越多，不僅讓職能部門“舍不得”，也讓決策部門“左右為難”。另壹方面，鑒於不同地區經濟發展水平不同，很多位於糧食主產區的欠發達地區，配套資金越來越薄弱。很多地方農業規模越大，中央財政需要的支農資金越多，地方財政配套資金卻越多。相應地，經濟越發達的地區，越能滿足配套資金的要求，越早越快地爭取到中央財政支農資金；相反，農業大省越大，配套資金越難落實。糧食主產區承擔著保障糧食安全和農產品有效供給的重任，同時也給地方政府帶來巨大的財政負擔。
(四)使用效率“低下”，基層實際操作被迫“違規”
雖然項目下達，上級主管部門對項目建設有明確要求，但這些項目資金下達到基層，特別是縣鄉兩級後，大部分地方仍然集中統壹使用這些分散的項目資金，集中連片開發，逐步推進集中區域。項目驗收的時候，不管上面哪個部門來，檢查考核的項目點基本都是壹樣的。這種基層的“非法”做法值得總結和推敲。如果像“撒胡椒面”，不如集中連片開發。當然，要實行這種做法，監管必須到位。否則容易套取資金，制造“面子工程”。
(五)指標規劃混亂，發展規劃缺乏科學依據。
雖然目前各地都制定了農村經濟社會發展規劃，但規劃是死的，人是活的。有的地方為了爭取上述項目的資金支持，規劃主要圍繞上述項目，導致規劃跟在項目後面，影響地方發展的完整性和連續性；壹些項目主管部門過分強調自身項目建設的特殊性，要麽不讓基層整合，要麽憑印象隨意確定項目指標，導致壹些基層單位為了爭取項目資金，時不時地跑路送錢。像這樣的項目在建設過程中，很難說不會出現“偷工減料”或者克扣的問題。反正項目資金是上面給的，驗收也是上面的人進行的。只要開了壹個環節，壹般都會“壹傳十，十傳百”。或許這也是目前財政支農資金使用效率不高的壹個很重要的原因。
二、提高財政支農資金的使用效率。
針對上述問題，筆者認為，要扭轉這種局面，切實提高財政支農資金的使用效率，可以按照"統"、"聚"、"活"、"控"、"實"五個字進行調整
(壹)結合實際，將資金管理環節“統壹化”。
涉農項目資金統壹申報、統壹下達、統壹考核。按照“自下而上申報、自上而下分配、綜合考核驗收”的要求，基層根據當地農村經濟社會發展實際，提出本級下壹年度需要建設的農業農村項目，由各部門報市人民政府備案。市級統壹上報省農村工作領導小組審核後，由省財政根據省農村工作領導小組的審核意見，將相關項目資金撥付到相應的農業部門，由各部門按照項目的渠道進行分配。項目實施後，由分管項目的同級紀委和農村工作領導小組成員單位選派業務骨幹組成綜合考核組，統壹驗收考核，將項目審批、資金撥付、項目組織實施和考核驗收有機區分，避免在項目資金使用管理中既當“運動員”又當“裁判員”的現象，從機制上堵住項目資金跑、冒、漏、滴的問題。
(二)資本整合，金融支農“合力”
資金整合就是變分散投資為集中建設，加大項目資金整合力度。按照“政府主導、規劃引導”的要求，以縣為單位，以新農村建設為龍頭，除中央明確要求的扶貧、救災、救濟和涉農資金直接補貼到農民外，其余投入農村的省級各級財政資金可直接劃撥到縣，只明確建設內容和數量，選址權留給縣級政府自主決定。驗收時只考核縣級建設質量和項目建設場地是否符合要求。同時，為了避免“吃大鍋飯”，省級可以拿出不低於總資金20%作為獎勵資金，獎勵那些建設有成效的縣。針對項目資金問題，縣級政府充分利用各級新農村建設試點示範項目、農業產業化建設、農村基礎設施建設、農村社會事業建設項目四大平臺，按照“集中連片建設”的思路，將性質相近、目標相近的資金捆綁使用，逐村滾動，力爭在壹定時期內建成區域內所有的村莊，具有壹定的典型性和實用性。整合財政支農資金。綜合考慮現代農業的發展現狀和投資特點，以財政支農資金使用效益最大化為目標，整合財政支農資金。這樣可以降低中間成本，減少資金運作過程中的“線損”和“損耗”，從而不斷規範財政支農資金的投入，科學合理配置公共財政資源。具體來說，本著資金性質、安排渠道和監督管理不變的原則，由縣級政府統籌安排本級財政支農資金，集中力量辦大事。就融合而言，可以依托現代農業發展、農民教育培訓、農村公共服務體系供給為平臺；就整合範圍而言，除救災資金等專項資金外，所有財政支農資金盡量“打包”；就整合的重點領域而言，可以重點關註農業產業化項目、農村基礎設施等建設領域；就整合方式而言，要堅持統壹嚴格的項目立項申報、規劃部署、組織運行、實施監督和績效評價。財政支農整合的關鍵是實現相關主體的激勵相容，打破原有部門的界限，這必然涉及各方利益的重新調整，職能部門之間的關系需要厘清，核心是明確整合資金的牽頭部門。
(三)完善機制，配套資金“活起來”。
現有財政支農資金支持機制有待完善。財政支農資金分級匹配制度產生的“聯動效應”值得肯定，但同時衍生的“累退效應”也不容忽視，公平與效率必須兼顧。新時期，要結合實際情況，科學調整農業支持資金分配機制。壹方面，積極推動各級政府財權和事權協調支農。針對基層財政困難，上級政府要切實找準各級政府支農邊界，適當放寬財權，減少行政權力，采取各種有效措施監督地方財政配套資金。另壹方面，中央政府應繼續完善轉移支付制度。高度重視中西部糧食主產區在保障國家糧食安全和農產品有效供給中的主體地位，通過修改糧食主產區利益補償機制、禁止地方財政支農項目等方式，繼續加大轉移支付力度，確保國家農業政策的落實和財政支農資金的有效投入。同時，加大對貧困落後地區的財政援助，實現公共財政陽光化。總之，財政要堅決貫徹公共服務均等化的理念，正視地區間的發展差異，致力於全國財政支農資金的合理配置。
(四)加強監督，對資金使用全程“控制”。
加強財政支農資金監管。長期以來，財政支農資金存在“重投入輕效益”的思維定勢，“重資金分配輕資金管理”“重事前準備輕事中控制和事後評估”成為各級政府的普遍行為。很多時候，財政支農資金產生的經濟效益、社會效益和生態效益難以量化評估，缺乏對財政支農資金使用效率的有效評估。在壹些項目中，由於信息不對稱，更重要的是獎勵和補償制度存在監管漏洞，導致基層政權經常合謀獲取財政資金，並導致道德風險和逆向選擇。事實上，雖然各類基金都有明確的所有權管理關系和特定用途規則，但在實際執行中，碎片化、決策分散化的問題依然嚴重。下壹步，應改變以往“事後檢查、懲戒”的模式，積極吸納多元主體，創新完善多種手段，實現對資金運行的全過程監管，從法制、制度、技術等全方位、多角度建立健全財政支農資金監管機制。具體來說，事先要審核把關，有效規範資金管理；在事件中，要跟蹤監控，有效保障資金安全；事後要檢查審計，加強預算支出績效評價，合理評價資金使用效率，並將績效評價結果作為下壹年度安排項目和資金的參考因素。
(五)強化政策，立足“三農”的“實際”。
三農問題相互關聯，財政支農政策影響廣泛。既要考慮政策實施的必要性和可操作性，又要系統識別政策的完備性，有效減少政策偏差，合理避免政策失靈。尤其是在我國綜合國力相對有限，財政絕對實力相對不足的背景下，更需要科學精細地使用財政支農資金，提高資金使用效率。壹方面，針對當前社會出現的強農愛農大潮，理性預測財政支農政策的效果，立足“三農”發展全局進行政策“頂層設計”，梳理各項政策的交叉點，正視外部性，強調互補性，加強合作。另壹方面，要用動態的眼光關註財政支農政策的實施現狀。如果發現因制定錯誤導致政策執行缺乏目標、手段無效、範圍模糊等問題，應盡快采取措施，防止政策損失擴大。此外，在實施財政支農政策時也要註意多元化，註重地區差異和個體異質性。各級政府在完善執行監督的同時，應倡導局部政策執行與基層情況相結合，增強適用性和可行性。